Os Bens Imóveis da União

Qualquer pessoa tem o direito de utilizar de diversas formas um bem público: passear em um parque, andar nas ruas e praças, caminhar numa praia. Da mesma forma, as pessoas têm o dever de preservar estes bens para uso comum da coletividade.

As práticas de uso privativo de praias, praças, ruas, rios e águas são claras violações ao direito coletivo da população. Para garantir que esses bens sejam de livre utilização do povo, a lei define quais são os bens destinados ao uso coletivo, ou seja, os bens de uso comum do povo são definidos por lei ou pela própria natureza. Podem ser usados indistintamente pelas pessoas, em igualdade de condições.

São exemplos de bens de uso comum do povo: as vias públicas, as praças públicas, os parques públicos, as praias marítimas, as águas, os rios, espelhos d’água (portos, ancoradouros).

Os bens de uso comum do povo são regidos pelo regime de direito público, isto é, seus interesses são pertinentes à sociedade e não aos particulares. São, portanto, inalienáveis (não podem ser transmitidos, mediante doação, venda, permuta), imprescritíveis (não podem ser objeto de usucapião), impenhoráveis (não podem ser transferidos forçadamente) e insuscetíveis de serem onerados (não podem ser dados em garantia por uma dívida contraída pelo poder público).

Excepcionalmente, é possível atribuir aos particulares o uso temporário desta categoria de bens, como ocorre em áreas cedidas para a realização de eventos de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional. Mas essa outorga do uso está vinculada ao cumprimento da função socioambiental do bem. Saiba mais sobre: TIPOS DE RECEITAS PATRIMONIAIS.

BENS DE USO ESPECIAL

Os bens de uso especial são utilizados pela administração pública para a realização de suas atividades e consecução de seus fins. Neste caso, a população pode utilizar o bem público de forma específica. Se o bem for destinado para uma escola pública, por exemplo, a população poderá utiliza-lo para fins educacionais, culturais e esportivos.

Esses bens são também submetidos ao regime de direito público e são, portanto, inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis e insuscetíveis de serem onerados. Como regra geral, não podem ser destinados para uso de interesse privado.

São exemplos de bens de uso especial: as terras destinadas ao uso do Exército, Aeronáutica e Marinha, edifícios ou terrenos destinados ao serviço ou estabelecimento da administração pública como, por exemplo, para uso dos Ministérios, Secretarias, Delegacias de Polícia, Hospitais, Universidades, Escolas Públicas, dentre outros.

O que define a classificação de um bem público entre de uso especial e dominial é a sua destinação atual. Ou seja, se um imóvel classificado inicialmente como dominial passa em um determinado tempo a ser ocupado por alguma entidade da administração pública, automaticamente sua classificação passa de dominial para de uso especial.

De igual modo, se um imóvel destinado inicialmente para a realização das atividades de determinado órgão, ou seja, bem de uso especial, for desocupado o imóvel passa a ser considerado como um bem dominial.

BENS DOMINICAIS OU DOMINIAIS

Portanto, podem ser usados para diversas finalidades, desde que previstas em lei. Historicamente, os bens públicos dominiais tiveram uma função patrimonial ou financeira para o Estado, por meio da possibilidade de serem vendidos, alugados, cedidos de forma onerosa para uma atividade econômica como, por exemplo, um parque industrial. O poder público pode definir o melhor uso destas propriedades públicas, desde que respeite os preceitos constitucionais norteadores da administração pública, em especial o da função social da propriedade.

Embora os bens incluídos nesta categoria estejam submetidos ao regime do direito público, algumas normas típicas do direito privado também podem ser aplicadas. Esse tipo de bem pode ser alienado (vendido, doado) ao particular mediante licitação. Esta alienação deve submeter-se ao interesse público. Só é possível, portanto, alienar bem dominical se ficar comprovado o cumprimento da sua função social.

São exemplos de bens dominiais: as terras públicas destinadas por lei (afetadas) para um uso privado como, por exemplo, para loteamento ou conjunto habitacional popular ou para fins de assentamento rural. São também exemplos de bens dominiais as fluviais e lacustres, os terrenos marginais e os terrenos de marinha e seus acrescidos.

A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

Existe um leque de razões que justificam o domínio do poder central sobre a terra. São elas: a defesa da soberania nacional; a conservação do meio ambiente; a proteção aos povos indígenas, habitantes e “proprietários” originais do território brasileiro; o controle sobre a exploração dos recursos naturais e a garantia da propriedade sobre os imóveis adquiridos pela União.

A Constituição Federal do Brasil de 1988, em seu art. 20, definiu quais são os bens imóveis da União:

os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no 26, II;
as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no 26, II;
os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

o mar territorial;
os terrenos de marinha e seus acrescidos;

os potenciais de energia hidráulica;
os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Na ocasião da proclamação da Constituição de 1988 a União já era detentora de um patrimônio imobiliário que ainda faz parte do seu acervo. É o caso, por exemplo, dos antigos aldeamentos indígenas e das ilhas com influência de maré, previstos na Constituição Federal de 1891. Além desses, a União pode adquirir outros bens por atos como compra, permuta, desapropriação, recebimento em doação, etc.

Os bens das autarquias e sociedades de economia mista federais (administração indireta) também são bens da União. Muitos deles foram transferidos pela Secretaria do Patrimônio da União para essas instituições desempenharem suas funções e compor seu patrimônio. Esses bens passam a ter a destinação especial e administração por parte das entidades que os receberam, podendo ser utilizados na forma especificada em suas leis de criação. Este é o caso, por exemplo, dos imóveis do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), da Fundação Oswaldo Cruz, fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde, e os imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal (RFSSA).

AS TERRAS DEVOLUTAS

A definição de terras devolutas remonta à época da Coroa Brasileira e ao sistema de sesmarias. O termo “devoluta” significa devolvida, vazia, desocupada. Com a proclamação da República e a instituição de uma federação, as terras da Coroa que ainda não tivessem destinação, passaram a pertencer aos Estados como regra geral (Constituição Federal de 1891). Em muitos casos, os Estados repassaram ainda aos Municípios.

No entanto, a Constituição Federal de 1988 considera ainda algumas terras devolutas como domínio público da União, tais como as terras indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. Essas definições, no entanto, ainda não foram regulamentadas por lei.

OS LAGOS, RIOS E QUAISQUER CORRENTES DE ÁGUA

A Constituição prevê águas de domínio da União e dos Estados. Pertencem à União os lagos, rios e quaisquer correntes de água que:

estiverem em terrenos de seu domínio;
banhem mais de um Estado;
sirvam de limites com outros países;
se estendam ao território estrangeiro ou dele

São rios federais, por exemplo, o rio São Francisco, que banha os Estados da Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, Sergipe e Alagoas. O rio Paraguai também, já que em um dos seus trechos, faz fronteira entre o Brasil e a Bolívia e em outro se estende a território estrangeiro. Por sua vez, serão estaduais “as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União” (art.26, I da Constituição Federal).

AS PRAIAS FLUVIAIS

O conceito de praia fluvial deve ser entendido por analogia com o conceito de praia marítima (vide sobre o conceito de praia marítima).

Sendo assim, a praia fluvial começa na área coberta e descoberta regularmente pelas águas do rio, e termina no limite com a vegetação natural ou no ponto em que há alteração do ecossistema.

OS TERRENOS MARGINAIS

Terreno marginal é a porção de terra banhada pelas correntes navegáveis, fora do alcance da influência das marés, que se estende até a distância de 15 metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados a partir da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO).

A Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO) é uma linha fictícia, definida a partir da média das enchentes do rio.

Os terrenos marginais só serão propriedade da União quando seguirem lagos, rios ou quaisquer correntes de águas federais.

Por fim, cabe destacar que a regra para definir a titularidade das praias fluviais é a mesma que se aplica aos terrenos marginais, ou seja, segue a titularidade do rio onde estão situadas.

ILHAS FLUVIAIS E LACUSTRES

As ilhas fluviais (situadas em rios), e as ilhas lacustres (situadas em lagos) estão divididas entre a União e os Estados. São considerados bens federais quando o rio ou o lago estiverem situados na zona limítrofe com os outros países. Aos Estados pertencem as demais ilhas, chamadas ilhas interiores.

AS PRAIAS MARÍTIMAS

“Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema” (Art. 10, § 3º, Lei n° 7.661/1988).

Esta faixa que demarca o limite da praia é tradicionalmente conhecida por linha de jundu. Isto se refere às praias nativas, onde o limite da praia é a própria vegetação. No caso das praias urbanizadas, o “ecossistema”, como mencionado na lei, é tipicamente urbano. Pode ser uma rua ou um calçadão, por exemplo o laudêmio

ILHAS OCEÂNICAS E COSTEIRAS

As ilhas marítimas estão classificadas em oceânicas e costeiras. As ilhas oceânicas estão localizadas em alto-mar, afastadas da costa. É o caso de Fernando de Noronha (no Estado do Pernambuco) ou do arquipélago de Martim Vaz (Espírito Santo). As ilhas costeiras estão localizadas próximas ao continente, situadas no mar territorial (faixa de 12 milhas marítimas de largura).

Tratando-se de ilhas com sede de Município, mantém-se o domínio da União os terrenos de marinha e os aforamentos, em referência à Emenda Constitucional nº 46, de 5 de maio de 2005.

Em regra, as ilhas marítimas pertencem à União, com exceção das áreas – situadas no interior destas ilhas – sob domínio dos Estados, Municípios e particulares. Os Estados-Membros, portanto, não têm domínio dessas ilhas marítimas, embora possam possuir terras em seu interior.

OS RECURSOS NATURAIS DA PLATAFORMA CONTINENTAL E DA ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA

A plataforma continental e a zona econômica exclusiva são classificadas como “águas externas”, pois assim como o mar territorial, contornam o continente.

A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial.

O Brasil exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental, para fins de exploração dos recursos naturais; regulamentação da investigação científica marinha por parte dos Estados estrangeiros; proteção e preservação do meio marinho; construção, operação e uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas; autorização e regulamentação das perfurações; colocação dos cabos e dutos que penetrem seu território ou seu mar territorial. A exploração e produção de petróleo e gás na plataforma continental são exemplos claros das potencialidades deste território.

A Zona Econômica Exclusiva (ZEE) compreende uma faixa que se estende das 12 às 200 milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. O Brasil tem na ZEE direitos exclusivos de soberania para fins de “exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito e seu subsolo, além de outras atividades com vistas à exploração e aproveitamento da zona para fins econômicos”, como a produção de energia a partir da água, marés, correntes e ventos.

MAR TERRITORIAL

O mar territorial é medido a partir de cartas náuticas de grande escala, em uma largura de 12 milhas marítimas. O ponto de referência é a linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro.

OS TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS

Os terrenos de marinha e seus acrescidos compreendem uma faixa que, originariamente, foi reservada à União por razões de aproveitamento econômico e defesa da

Nação. Atualmente, os terrenos de marinha se prestam a outras políticas públicas como a regularização fundiária, ordenamento das cidades, proteção do meio ambiente e das comunidades tradicionais, apoio ao desenvolvimento sustentável, conferindo aos bens da União sua função socioambiental.

Os terrenos de marinha têm sua definição legal no art. 2º, do Decreto-lei n° 9.760/46, onde diz que: São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da Linha do Preamar-Médio de 1831:

Os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagos, até onde se faça sentir a influência das marés;
Os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faça sentir a influência das marés”.

Os terrenos de marinha são definidos, portanto, somente nos locais sob a influência das marés. A influência de marés é medida pela oscilação periódica de ao menos 5 (cinco) centímetros do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano. Os terrenos de marinha podem estar próximos tanto da costa marítima do continente e das ilhas como nas margens de rios e lagos.

Ainda, cabe destacar o caso dos estuários, que tendo influência das marés conforme descrito no parágrafo anterior, suas margens serão consideradas terrenos de marinha.

Além disso, é importante salientar que a definição dos terrenos de marinha leva em consideração a configuração do litoral no ano de 1831. De fato, terrenos de marinha são a faixa de 33 metros contados a partir da Linha do Preamar-Médio de 1831 (LPM), que é delimitada pela SPU.

Os acrescidos de marinha, por sua vez, são “Os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha” (Art. 2º e 3º, Decreto-lei n° 9.760/46).

Terreno de Marinha x Terrenos Marginais

A principal diferença entre os terrenos de marinha e os terrenos marginais é a influência das marés. Assim, quando se tratar de trecho e rio ou lagoa onde se faça sentir a influência da maré, deverão ser demarcados terrenos de marinha. É importante também lembrar que há diferenças no modo de medir as faixas e em sua extensão. Os terrenos marginais compreendem a faixa de 15 metros contados da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO). Os terrenos de marinha, por sua vez, compreendem a faixa de 33 metros contados a partir da Linha de Preamar Médio (LPM) de 1831.

OS POTENCIAIS DE ENERGIA HIDRÁULICA E OS RECURSOS MINERAIS

Antes da promulgação do Código de Águas (1934), as quedas d´água estavam sujeitas a um regime de propriedade privada, identificadas com a propriedade do solo. Esta disposição, no entanto, passou a confrontar com a existência das usinas hidrelétricas, relacionadas com grande parte das atividades econômicas do país. Diante disso, fez-se necessário desvincular o uso da força hidráulica, como bem imaterial, da propriedade do solo e das águas, a fim de colocá-lo à disposição de toda a sociedade.

Dessa forma, os potenciais de energia hidráulica são as fontes que produzem a energia por meio da água e pertencem à União. Sua utilização, para fins de exploração industrial, está sujeita ao sistema de autorizações e concessões.

Os recursos minerais (jazidas de metais ou pedras), por sua vez, podem estar na superfície ou no subsolo, sendo que nos dois casos são de propriedade exclusiva da União. Portanto, a utilização do solo, bem como sua pesquisa, exploração ou aproveitamento necessitam de uma autorização e concessão feita pela União, mesmo que esses se encontrem em terras privadas.

AS CAVIDADES NATURAIS SUBTERRÂNEAS E OS SÍTIOS ARQUEOLÓGICOS E PRÉ- HISTÓRICOS

As cavidades naturais subterrâneas são mais conhecidas como cavernas e grutas. Como exemplos dessas cavidades no Brasil pode se citar as Grutas de Maquiné e da Lapinha, em Minas Gerais e a Caverna do Diabo, no Estado de São Paulo.

Os sítios arqueológicos e pré-históricos são locais onde se encontram vestígios de civilizações pré-históricas e são delimitados pela arqueologia em virtude do interesse para estudos.

Tanto as cavidades subterrâneas quanto os sítios arqueológicos são considerados patrimônio cultural brasileiro pela Constituição Federal e pertencem à União. Podem ser conservados, mantidos e preservados pelos Municípios ou Estados mediante autorização da recém-criada Agência Nacional de Mineração (ANM), para o caso das cavidades subterrâneas, e pelo Instituto do Patrimônio, Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), no caso dos sítios arqueológicos e pré-históricos.

Destacando que as demarcações das cavidades naturais é um trabalho que deverá ser realizado em parceria pela SPU, ICMBIO, IBAMA, IPHAN e ANM.

AS TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS PELOS ÍNDIOS

A Constituição Federal define que “são terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições” (Art. 231, §1°, da Constituição Federal).

São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Cabe à União demarcá-las, protegê-las e fazer respeitar todos os seus bens.

QUILOMBOS

As comunidades quilombolas são grupos étnicos – predominantemente constituídos pela população negra rural ou urbana –, que se auto definem a partir das relações com a terra, o parentesco, o território, a ancestralidade, as tradições e práticas culturais próprias. Estima-se que em todo o País existam mais de três mil comunidades quilombolas.

A União tem responsabilidade sobre as terras ocupadas pelos quilombolas apesar dessas áreas não serem consideradas bens da União propriamente ditos. O Art. 68 da Constituição Federal de 1988 orienta que seja reconhecida propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades quilombolas que estejam ocupando suas terras, sendo função do Estado lhes emitir os respectivos títulos.

O Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o artigo 68, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A partir do Decreto 4883/03 ficou transferida do Ministério da Cultura para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) a competência para a delimitação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como a determinação de suas demarcações e titulações.

Conforme o artigo 2º do Decreto 4887/2003, “consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida”.